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政府采购合同签订“双循环”工作模式探讨

发布时间:2016-12-29


文∣中国人民银行集中采购中心 曹衍楠 陈颖 李昌锦 卢潇

  合同是政府采购中一项基础而又重要的要素,是政府采购项目执行的结果体现,是政府机构采购人与市场主体企业之间发生商业关系的依据。政府采购政策改革的不断推进,特别是由程序导向向结果导向的转变,都对合同本身以及合同签订等管理工作提出了新的要求。作为重程序、重规范的法律法规,从实务角度探讨合同签订的工作经验与方式方法,既是程序导向的题中之义,也是完善合同文本内容与合同管理相关环节、实现结果导向转变的必然要求。本文以政府采购法律法规中合同条款内容为理论起点,对合同组成、合同签订基本原则进行了初步梳理,并基于部门集中采购机构工作实践,着重探讨合同签订的基本工作流程及相关要求,以期进一步认识合同签订工作,做为响应政策变革、优化改善集中采购工作的尝试与摸索。

一、基于实践视角的政府采购合同相关认识

(一)政府采购法律法规中合同条款梳理

在政府采购法及实施条例、18号令、74号令中,合同有关条款内容共有六类17条法律条款,如表1所示。

表1 政府采购合同相关条款分类列表

序号

类别

法律条款数量

1

合同定义

1

2

合同内容形式

4

3

合同签订时间要求

3

4

合同副本及备案

2

5

合同生效及实施

3

6

各种非常规情况

4

  在表1中,合同内容形式类别规定了合同需要书面形式、具体条款、不得改变以及合同标准文本等内容;合同签订时间要求类别规定了合同必须在30日内完成签订;合同副本及备案类别要求合同副本需7日内备案;合同生效及实施类别规定了合同生效、合同媒体公告、及时支付资金等内容。各种非常规情况类别包括分包履行的各自责任、补充合同的金额小于原合同的10%、不得变更终止合同、供应商拒绝合同可下一候选人或重新开始等内容。

基于以上分析,政府采购法律法规对合同内容及相关管理要求有了相应规定,但偏于宏观;特别是在合同管理方面的具体操作程序与工作流程等,还缺少类似于各类采购方式操作程序那样的详尽阐释,需要政府采购相关当事人在实践予以总结、提炼。

(二)政府采购合同组成分析

合同是当事双方确定权利、义务关系的协议。针对货物、服务、工程等不同合同的文本内容,会因采购标的的不同属性及运用应用需求,具有普遍的差异性。同时,具体到一个合同文本里的不同条款内容,与该采购标的的关联紧密程度也各有不同,这对所有采购合同具有普遍的通用性。依据这些差异性、通用性,可以将合同文本分成合同主体部分、业务相关部分、商务条款部分等三部分。

1、合同主体部分

简而言之,合同是“钱”与“物”的匹配,确定了当事双方交换的相互凭证。与之对应,合同的主体包括合同标的、合同总金额、付款方式、交货时间地点、履约保证金等。

2、业务相关部分

合同文本内容,除了上述资金相关部分外,重点是与合同标的紧密相关的业务要求,即如何确保能够按照采购需求的要求,从时间维度、业务流程维度上达到甲方的预期目标、实现预定效果。例如,对于台式计算机等IT设备,业务相关部分包括质量保证,包装及标记,运输及交货,货物的验货、安装、调测与验收,技术、服务和培训等。对于服务类合同,例如软件系统运维,业务相关部分包括各方的权利与义务,服务方式与标准,服务履行期限与服务地点等。

3、商务条款部分

商务条款部分包括转让与分包、乙方的履约延误、不可抗力、合同变更与解除、违约赔偿、争端的解决、法律适用、主导语言和文件信函、合同的终止、合同生效、合同附件等。

二、基于部门集中采购机构视角的合同签订工作认识

(一)合同签订工作所把握的工作意识

合同是政府采购项目的成果体现,合同签订工作是政府采购操作程序的一个环节,做好合同签订工作,需要把握流程意识、结点意识、引领意识。流程意识包括两个层面,从整个采购操作程序来看,合同签订是其中一个环节,是与包含采购文件发布、供应商报名等采购组织环节,包含开标、评标、定标等采购评审环节的延续;再具体到合同签订本身,也有相应的工作流程,包括合同内容起草、相关方确认、合同盖章生效。结点意识是指合同是整个采购操作程序的结果,是招标文件、中标供应商投标文件、评标结果等相关资料的集中体现。引领意识是因为合同不仅“承前”,还“启后”,合同文本内容对后续履约做了详细的规定。

(二)合同签订“双循环”工作模式总体思路

合同签订工作总体思路框架如图1所示。在图1中,合同签订工作包含两条主线,一条是采购项目执行主线,即按照采购组织、采购评审、合同签订的采购项目进程推进;另一条是合同模板库维护与使用的主线。采购项目主线是采购部门的日常工作脉络,合同模板库管理主线是在此基础上的总结与沉淀,两者相互促进。

      

1 合同签订工作总体思路示意图

 

三、合同签订“双循环”工作模式工作要点

1、采购合同模板分类化

依据合同主体部分、业务相关部分、商务条款部分的分类标准,在合同编写实践基础上,对不同采购标的的合同的主要框架、要点内容等进行总结并予以固化,形成不同采购标的的合同模板,实现分类管理。其中,合同模板中业务相关部分,对应着各采购标的的独有业务特征,通过模板化实现对其封装,是采购标的合同模板化的重点和价值所在。

2、招标文件合同匹配化

政府采购法规定,合同主要条款及合同签订方式是招标文件的组成部分,即合同主体部分要在采购组织环节体现在招标文件中。编制招标文件时,已明确采购标的及详细的采购需求,可“按图索骥”,从合同模板库中检索出相匹配的合同模板,再结合项目需求做适当调整,直接运用于招标文件,减轻编制招标文件时的工作压力。

3、签订工作流程标准化

合同签订是一项具体的业务活动,有着大量琐碎、细致的的工作环节,可以进行分类归总,将其划分为合同起草、合同审核、交纳履约保证金、双方签字盖章、合同公示等基本业务流程。合同起草时,甲方依据中标/成交公告,对合同模板中合同标的、合同总金额、付款方式、甲乙双方等要点补上具体信息。合同审核,是指合同需经律师审查,重大项目还需经部门法务部门的专项审查。双方签字盖章包括了甲方内部的相关处室确认、领导签字与盖章,以及乙方的内部审核流程等。在采购项目多、多份合同签订并行的情况下,将合同签订工作流程标准化,设计合同签订进程卡等辅助工具,用于记录每一个合同签订的实时进程,便于项目经办人清晰掌握合同签订工作全貌和每一个合同具体进程,提高工作效率。

4、合同起草要点关联化

合同起草的具体工作要点,先是直接从采购组织环节的招标/谈判文件中摘取出合同模板,再依据前期采购组织、采购评审环节的相关文件,如招标/谈判文件、中标/成交供应商的投标/响应文件,谈判情况、中标/成交报告等,将相关内容体现于合同文本。这些合同要点,除了甲乙双方信息、采购标的、合同总金额及分项报价表、付款方式及金额、履约保证金比例等基本信息外,还有谈判记录中的技术响应情况,供应商投标/响应文件中的需求正偏离、服务承诺、原厂及配品配件等各类证明。做好合同起草要点的关联,既是对前期采购组织、采购评审情况的如实记载,也为后续合同履约、更好维护甲方权益奠定基础

5、模板阶段更新联动化

采购机构,特别是部门集中采购机构,一方面形成基本固定的采购项目类别,另一方面,也需要应对各种变化,如接收新的采购标的的采购任务,已有采购标的的新业务需求,响应政府采购政策改革以及政府采购主管部门的最新要求。这些新变化、新要求,需要在合同模板中予以体现。在实际工作中,可以年度、季度为周期定时更新维护模板库,以便于采购组织阶段编写招标/谈判文件时予以体现。

 


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