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意大利、俄罗斯中央银行采购经验 及对人民银行集中采购工作的启示

发布时间:2018-07-19 10:01:42


           人民银行集中采购中心 李华

2016年9月20-22日,笔者根据工作安排,接受俄罗斯联邦中央银行的邀请,赴俄罗斯图拉市(TULA)参加了“中央银行采购业务研讨会”。研讨会采用圆桌会议的形式进行报告,交流语言为英语。俄罗斯联邦中央银行邀请了白俄罗斯、哈萨克斯坦等欧亚经济联盟国(EAEU)成员以及中国、意大利等8个国家中央银行的官员和专家共26人参加会议,就参会国家中央银行采购业务的开展情况进行交流探讨。现对会议中具有代表意义的意大利中央银行和俄罗斯联邦中央银行的采购经验进行整理分析,以期对中国人民银行集中采购工作有所启发。

一、意大利、俄罗斯中央银行的采购业务开展情况

(一)意大利中央银行采购业务

意大利政府采购制度起源较早,至今已有200多年的历史,其法律体系完善,发展程度较高。

意大利中央银行采购人员为71人,采购部门按照采购标的分为固定资产采购处、钞票印制及原材料采集处、IT资源采购和分析处、零星采购处四个处室。2015年采购规模为3.55亿欧元(折合人民币26.58亿元)。从2015年采购执行情况看,意大利中央银行的采购项目以服务类为主。货物类项目占比31.7%,工程类项目占比24.4%,服务类项目占比43.9%。在欧盟成员国中央银行公共采购中,意大利中央银行的采购规模和执行情况处于中等水平。据2015年欧元区世界银行采购报告统计分析,欧盟成员国中央银行采购执行情况比较好的国家为德国、英国、法国、荷兰、奥地利,采购执行情况中等的国家为西班牙、意大利、葡萄牙、比利时、保加利亚、罗马尼亚。欧元区世界银行采购报告指出,意大利中央银行的采购透明度很好,但执行力稍逊。

意大利中央银行按照政府加入欧盟后提出的要求,执行新的采购规则:一是使用欧盟提出的欧元区网上政府采购体系。从1992年开始,意大利政府陆续颁布了一系列政令,要求各政府部门推行电子化政府采购制度,使用欧元区网上政府采购系统。该系统运用欧盟组织统一认定的质量指标体系对供应商进行评审。指标体系中既包含产品的设计、生产、价格、售后、履约情况等衡量产品整个生命周期的评价信息,也包含产品的环保、节能、劳动保护等社会经济效益评价信息,并且根据供应商信息变化的情况在线随时更新,给评标工作带来极大便利。网上政府采购系统同时对供应商实行注册管理,为各部门的招投标工作设置了有效的资质门槛。二是利用欧盟组织跨国设立的集中采购机构。意大利央行及其他成员国中央银行可以将政府采购业务委托给欧盟组织跨国设立的集中采购机构,投标供应商和产品在欧元区各国范围内选择。这种采购操作模式有很明显的优势:一是操作人员专业技术强,二是专业机构议价能力强,三是缓解了委托单位采购风险,四是实现市场的开放,促进各成员国的经济增长。意大利中央银行作为委托部门,有预算控制、采购决策、技术监督和合同管理的职责;跨国集中采购机构承担项目计划、执行、签约前风险预估与控制以及对专业性强的合同进行管理的职责。为了更好地进行监督,意大利中央银行推行项目评审团制度,在跨国集中采购机构进行采购操作时,意大利央行派陪审团成员全程参与。陪审团人员必须在欧盟组织统一认定的专家名单之列。

意大利中央银行政府采购的改革方向,一是强调采购的竞争性,在未来实施医疗、社会健康、保洁等服务项目的采购时更趋于使用公开招标采购方式;二是提高采购的透明度,在采购中更多地应用会议、辩论等形式。 

(二)俄罗斯联邦中央银行采购业务

俄罗斯政府采购制度从沙皇时期1722年就已经存在,政府采购制度被各部门充分认可并在大范围内实行。

采购部门共有70名采购人员,分为综合分析处、采购组织操作处、信息技术支持处、分支机构管理处四个处室。综合分析处负责采购业务的总体安排、综合分析以及采购方式的决定;采购的具体业务操作,包括编写采购文件、评审、谈判以及签约工作都由采购组织操作处完成;信息技术支持处负责项目的信息化技术以及采购自动化的研发工作;分支机构管理处负责分支行采购业务的管理工作。俄罗斯联邦中央银行只负责总部的采购业务,87个分支机构的采购业务由各行自行操作,但由总部统一管理。

俄罗斯联邦中央银行采购目标为节约开支,采购原则是提倡竞争、提高效率。俄罗斯联邦中央银行每年的采购规模约800多万美元(折合人民币约5000多万元),项目数量每年约70-80个。

在与西方对立的背景下,俄罗斯的政府采购目前实行对民族产业和国货的保护主义措施。联邦中央银行根据国家规定不采购国外产品。

俄罗斯联邦中央银行各部门的采购项目,无论金额大小,必须统一集中采购,采购程序的各个环节都由本行相关部门承担。具体采购流程为:采购部门编写好采购文件并发布公告后,将工作移交至技术与经济审查部门,由该部门对投标供应商拟投标产品的价格、成本、质量等进行评估。评估的基础数据为历年中标供应商的价格并参考定期到价格部门采集的指导价格。第一轮评估完成后,技术与经济审查部门责令不合理报价的供应商重新进行报价,之后将根据供应商的第二次报价进行第二轮评估。一轮评估期大约为7天。整个评估工作完成后,采购工作重新移交至采购部门,由采购部门组织行内专业人士进行评审或谈判。

俄罗斯联邦中央银行的采购监管体制分为三个层次。第一层次为采购处室负责人对项目进行实时审查;第二层次为采购部门负责人定期对项目的服务、价格、结果及招标文件的条款进行审查;第三个层次为审计部门的定期检查。审计部门通常每四个月进行一次审查,并写出审查报告。分支行根据权限分别设置审计检查机构。

为防范采购风险,提高采购工作效率,俄罗斯联邦中央银行的采购工作正在进行积极的改革。一是提高采购效率。俄罗斯中央银行正在推行采购自动化工作,拟于2017年全面上线采购自动化系统;二是提高采购竞争性。俄罗斯的政府采购方式分为竞争性采购和非竞争性采购。竞争性采购包括公开招标、邀请招标和竞价谈判;非竞争性采购是指单一来源采购。为提高资金使用效益,俄罗斯中央银行正在采取措施控制非竞争性采购的金额和数量;三是转变采购理念,拟将事后检查转变为事前防范,逐步转变以前对采购业务在事后进行层层审核检查的做法,侧重于事前对采购个体加强培训和职业素质教育,并在采购组织实施之前,组织专业人士讨论采购需求,有效地防范采购风险。 

二、意大利、俄罗斯中央银行采购经验分析及借鉴

受经济发展、技术运用、人文理念及价值取向等多方面因素的影响,意大利和俄罗斯两国中央银行采购管理的操作方式、管理手段及采购理念等各不相同。意大利中央银行的采购对国外市场的开放程度较高,与欧元区各成员国的公共管理部门实行互惠、互利及开放的原则,共用一套网上采购体系,实现跨国性的采购信息资源共享。欧元区各国由此形成一个经济利益共同体,促进经济的发展。俄罗斯中央银行由于国家保护民族产业的政策导向,则采取了另外一种采购思路,对本国的供应商和产品实行保护性措施,禁止关键部门、关键项目和关键产品采购国外产品。两国中央银行采购思路的不同与两国政府对国外市场的开放策略与其所处的政治、经济环境密切相关。两国中央银行的操作方式和对采购的参与程度也有很大的不同。意大利中央银行将采购业务委托给跨国的专业性采购机构,但在关键环节,如预算控制、采购决策、技术监督和合同管理等方面加强了管理的职能。为实行有效监督,意大利央行实行了陪审团制度,并在采购中更多地应用会议、辩论等形式,使政府采购更加公平公正。俄罗斯中央银行直接进行包括采购评审环节在内的所有采购程序的操作,在采购部门和技术部门分工协作、互相监督的基础上,注重在全行范围内培养采购方面全能的专业型人才,但在采购效率方面稍逊。就采购的发展阶段而言,俄罗斯中央银行注重采购资金的节约率,意大利中央银行的采购则已经发展到一个新的阶段,开始全面考量产品的性价比以及产品的整个生命周期和节能、环保等社会经济效益,同时已经成熟地将电子技术应用于采购领域,提高了采购效率和透明度。

意大利和俄罗斯两个国家中央银行的采购各有特色,在采购制度及理念方面有诸多值得我国央行学习、借鉴之处。

(一)完善健全的法律法规体系

与国家政府采购法令相配套,两国中央银行都制定了完善的实施制度,划分各部门职责,便于操作各项采购活动。

(二)公共采购制度已成为经济管理的基本制度

两国中央银行的采购对象既包括货物、服务,又包括工程(我国央行采购不包括工程类采购)。公共采购制度已经成为两国经济管理的基本制度。两个国家政府采购都实行“统一政策、分散采购”的管理模式,强调以部门或单位的自行采购为主。

(三)强调竞争性

两国央行的采购制度都规定,凡是能公开招标的项目都要实行公开招标采购方式。与我国不同,意大利央行采购的服务项目更趋于公开招标方式,通过项目竞争为用户部门公开选择最优服务。俄罗斯中央银行将采购方式分为竞争性采购方式和非竞争性采购方式,限制采用非竞争性采购方式的项目金额和数量。

(四)重视采购效率

两国中央银行的采购代表在发言中都强调采购的效率问题,认为采购效率是采购制度和采购发展中需要重点考虑和解决的问题,两国中央银行目前都在努力通过网络技术加快采购事项审批和采购文件传递的速度,进一步提高采购效率。意大利中央银行采购信息化发展已经达到智能化的水平,在追求快速、高效目标的同时,对所有入库产品进行生产、价格、售后等全生命周期和环境保护、社会效益等全方位的评价,而且注重采购活动的可追溯性和透明度,用以防范风险。俄罗斯中央银行也基于公平和效率的考虑,在积极推动采购系统自动化水平,并拟于2017年全面启用政府采购信息化系统。

三、对我国央行集中采购工作的启示

通过学习借鉴各国中央银行的采购经验,对我国中央银行的集中采购工作有如下启示:

(一) 采购效率和社会经济效益并举

从各国中央银行的采购经验看,虽然各国政府采购的技术支撑和具体操作各不相同,但发展方向是一致的,国际政府公共采购正在经历“节约资金物有所值发挥社会经济效益”的发展路径。2013年以来,我国政府采购管理已逐步从程序导向型向结果导向型转变,在制度目标上要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变。“物有所值”就是处于全成本考量阶段的概念,它要求我行在采购的操作实践中不能只关注价格因素,还要全面考虑产品的质量、服务水平、交货周期、节能环保等全成本因素。这对人民银行政府集中采购业务在价格与质量、采购效率和社会经济效益之间寻求综合平衡的能力提出了更高的要求。

(二)坚定不移地推进政府采购电子化平台建设

采购信息电子化是规范政府采购业务流程,增强信息透明度,提高采购效率的有力手段,也是国际上政府采购发展的趋势。我行经过积极协调,成为第二批试点使用财政部“全国政府采购交易管理系统”的单位。目前,该系统在人民银行总行已经基本具备上线使用的条件。下一步采购中心将协调各主要用户单位及采购主管部门,全面开展人民银行总行采购项目在线实施,简化采购执行操作流程,加快采购文件确认速度,实现采购信息共享,并进一步提高采购执行过程的透明度。

(二) 尝试建立系统内供应商和产品信息库

由于没有有效的信息共享机构,目前我行受条块和地区的分割,使系统内的供应商和产品的信息资源不能合理、充分地流动,形成一个个“信息孤岛”,导致信用信息资源的割裂和浪费。为提高采购工作效率和各级行的议价能力,防范采购风险,可以借鉴意大利政府采购的经验,对供应商和产品的评价建立信息资源数据库,填补供应商管理以及采购信息共享机制的空白。

中国人民银行集中采购中心自2005年至今,已走过12年的历程。12年来,中国人民银行采购规模逐年扩大,综合效益日益显现,企业和公众的认可度逐年提升。展望未来,任重道远。我们应该积极借鉴国际经验,勇于实践,努力探索符合人民银行实际的采购形式和做法。


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