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新视角下的国有金融企业IT设备招标采购

发布时间:2017-12-14 10:36:43


中国银联股份有限公司 集中采购管理办公室 高级主管 江卓军

【摘要】根据国家法规,国有金融企业采购一定金额以上的IT设备应当使用公开招标这一采购方式。但是,不少单位对IT设备的公开招标采购存在较多顾虑,既担心不实施招标采购而导致的合规性问题,又怕招标采购结果不理想影响公司业务发展。本文结合中国银联在IT设备招标采购工作中积累的经验,从一个新的视角提出了一套国有金融企业实施IT设备招标采购的理念和方法,希望对相关单位有一定的借鉴意义。

财政部《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》要求,一次性采购价值在100万元(含100万元)以上“计算机网络系统及其辅助设备”(简称“IT设备”,下同)的,“原则上须采取公开招标或邀请招标的采购方式”。同时,根据《招投标实施条例》,“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,应当公开招标”。因此,国有金融企业采购大宗IT设备,原则上应当采用公开招标采购方式。

但是,很多国有金融企业在开展IT设备公开招标采购时,往往感到较为棘手,既担心公开招标买到劣质产品或无良供应商,又害怕“一次性报价”的招标规则导致采购价格的上升,更是顾虑招标时间过长而影响IT项目建设进度。中国银联自从2007年开始实施集中采购以来,一直坚持对100万元以上的IT设备实施公开招标采购。经过多年实践,逐步摸索出一套IT设备招标采购的理念和方法,较好地解决了上述问题,在此与业界同仁分享。

一、重新认识公开招标

谈到招标采购,尤其是公开招标采购,不少人往往将其与“机械刻板”、“程序冗长”、“不重结果”等负面词汇联系起来,认为招标采购剥夺了采购人自主选择供应商的权利,损害了采购人的利益,从而产生抵触情绪。尤其当国家以立法形式强制要求国有企业对特定采购项目实施公开招标采购时,很多人士更是将公开招标视作套在国有企业身上的“枷锁”而避之不及。

然而,客观地看,公开招标作为主流采购方式之一,其本质上仅是一套环环相扣的业务规则,由采供双方共同遵守,并无优劣之说。中国银联的采购实践证明,如果采购人能深入认识这一采购方式的特点,并加以正确运用,招标采购就能为采购人获得好的采购效果发挥其应有的作用。在本文的第一部分,笔者首先对公开招标的几个关键规则进行逐一剖析:

1、关于“一次报价,不得谈判”

《招标投标法》规定,“在确定中标人前,招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”,“招标人和中标人应当……按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同;招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。简而言之,就是投标人只能进行一次报价,开标之后招投标双方不能再就价格进行谈判。

这一规定,看上去好像是剥夺了招标人再次谈判压价的机会,实际上同时给了投标人更为巨大的报价压力。因为在招投标活动中,投标人之间是处于相互竞争关系的,这一规则要求投标人必须认真测算其项目成本,提出合理的、无保留的底价,任何一项在报价上的保留将使得投标人直接增加失去中标机会的风险。统计结果表明,采购人通过“一次性报价”这一方式获得的价格往往比采供双方通过拉锯谈判得到的价格更为优惠。当然,这一结论成立的前提是,招标需求必须是完备而明确的。如果招标需求不够完备,或存在歧义,导致不同投标人基于各自不同的理解进行报价,是会导致采购结果偏离采购人真实意图的。

因此,要提升招标采购的效果,招标人在正式开展招标工作之前,必须对招标需求(含所购技术及服务的指标、要求、商务安排及风险条款等等)有深入的理解,并且用清晰、准确的语言表述出来,为后续招投标工作奠定良好的基础。

2、关于20天的公告期

《招标投标法》规定,“依法必须进行招标的项目,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于二十日”。

很多对于招标采购方式的诟病来自对“最短不得少于二十日”不理解。招投标法设置这一时限的初衷是为投标人编制投标文件留出合理的时间。银联的招标采购经验告诉我们,对于一个原来并不了解采购需求的投标人而言,确实需要20天左右的时间来充分理解招标需求,研究投标方案,并编制投标文件的。如果因为投标方案准备不充分而出现了问题,则往往不是一两个“20天”就能挽回的。因此,在招标采购中,适当给投标人多一点的准备时间是有利于招标人获得好的招标效果,因而是值得的。

要避免招标采购较长的公告期对项目实施进度的影响,需要需求方从项目管理的角度,对整个项目实施进度进行规划与把控,在项目计划中预先为招标采购留出合理的时间。

3、关于“公开邀请不特定供应商”

公开招标的定义就是“招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标”。因而,招标人无法预测会有哪些公司来投标,也无权拒绝任何一名符合资质的潜在投标人投标并中标。

公开招标的这一安排,旨在通过扩大公开性来强化投标人之间的竞争性,迫使投标人更为认真地提出应标方案,给出更为合理的投标报价,提高投标方案的“性价比”。但是,这也给了不少招标人以“不确定”感,担心这将使得市场上那些能力不强的供应商获得投标资格,进而通过虚假承诺、恶意低价等方式谋求中标,从而干扰采购人的项目计划。为了防止不诚信的投标人干扰招标工作,进而出现上述风险,我们建议可以通过如下三道防线进行防范:

一是基于市场数据来设置供应商资质,增强这一准入门槛的科学性。在设置供应商资质之前,先进行市场调研。基于调研数据,结合业务诉求,最终确定供应商资质标准。既避免准入门槛过高而削弱竞争性,又避免准入门槛过低而出现投标人鱼龙混杂的情况。

二是强化风险条款,提高“搅局”成本。在招投标法允许的范围内,设置投标保证金、履约保证金,采用“先服务,后付款”的结算模式,在保护投标人合法权益的基础上,让“搅局者”付出代价,知难而退,也保护了招标人的合法权益。

三是发挥评委作用,科学甄别投标人、投标方案与招标需求的吻合度。但是,由于评标委员会只能依据招标文件和投标文件进行评标,不能采信此外的信息来影响评标结果,这就要求招标人应当在招标文件中准确描述招标需求、科学设计设置评审标准,准确地向评委传达自己的采购意图。

综合上述措施,就是要求招标人在招标前准确描述招标需求,科学设定供应商资质、风险条款和评审方法。而要做到这一切,要求招标人必须全面、准确地理解招标需求,并和正确把握供应市场,做到“有备而来,心中有数”。

4、关于“预先公开评标标准,且严格执行”

《招标投标法》规定,“招标文件应当包括……评标标准等所有实质性要求和条件以及……”,明确提出将评标标准通过招标文件,在评标开始前就告知投标人。而我们知道,许多单位在实施非招标采购时,往往是不向供应商公布评审标准,而是由评审小组和采购人在评审时才研究确定的。明显地,招标采购的这一要求限制了评标委员的自由裁量权,一定程度上将评标行为置于投标人的监督之下,当然也会给招标人带来较大的压力。

细细琢磨本条款,其实也是招标采购三公原则的具体体现。我们发现,当采购行为趋向于公开时,采供双方的沟通成本就会降低(不需要来回反复拉锯了),总体上是符合双方的利益的。预先确定并公布评审方法,可以使得招标人、投标人和评标委员的工作目标趋于一致,降低反复沟通的成本,提高采购的效率和准确性。

当然,这一规定对招标人确实提出了新的要求。要科学设置评标方法和标准,有赖于招标人对招标需求的准确把握和对供应市场的全面了解。因此,要在此规定下确保招标人的诉求得以实现,前提也是深入的需求理解和全面的市场调研。

5、关于“外部评委占多数”

《招标投标法》规定,“依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数为五人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二”。因此,在评标委员会内,外部评委占了大多数。于是不少招标人担心:这些外部评委是否能真正代表招标人的利益进行评标?

招标人有这个担心是可以理解的。但是,我们需要换一个角度来看待这一问题:一是,从评标专家的专业能力看,他们是完全有能力在众多投标文件中,选择出一个最符合招标文件要求的投标人来的。二是,评标委员会这种集体决策机制,已经能从很大程度上避免了个别评委受个别投标人影响作出不公正评审的可能性,实际上已经是降低了评标出现偏差的可能性。三是,评标出现偏差的主要原因来自于评标委员会对招标需求的把握。因此,招标人要做的是,必须把自己的需求准确、全面地告知评标委员会,然后给他们以充分的授权,等待他们得出公平、公正的结论。

综合上面对于公开招标特点的五点分析,我们得到以下几个初步结论:

1)公开招标是一个中立的采购程序设计,它既不是为“招标人的利益”而设计的,也不是为“投标人的利益”而设计的,它是为整个采购过程实现“公开、公平、公正”而设计的。因此,作为招标人,我们要做的不是害怕,或是排斥它,而是要在深入研究这一机制的基础上,在这一机制的框架下,充分主张招标人的权利。

2)在整个招标过程中,招标人能掌握主动权的环节主要有:招标需求的表述、合格供应商资质的设定、商务条件的设定、评标方法和标准的设定等等。招标人无权干预的内容有:招标程序及法定招标周期、投标人的响应、评委的选择、中标人的选择。有鉴于招标程序的严谨性和不可逆的特点,招标人必须在正式进入招标程序之前,充分能理解招标需求,全面了解供应市场,并以此指导招标文件的编制,通过准确表述采购需求、合理设定供应商资质、科学制定评标方法与标准,将投标人的投标行为和评标委员会的评标行为统一到一个明确的标准上来,确保招标结果的合理性。

3)虽然一般认为招标采购周期长于竞争性谈判,但由于招标采购采用“一次报价”机制,整个招标周期是可控的。因此,只要我们在建设项目的项目计划中将这一招标周期安排出来,就不太会出现因采购而导致项目延期的情况。

 

二、重新认识IT设备的公开招标

IT设备作为金融企业必须公开招标的重要品目,除了具有一般的公开招标的共性外,还有自身的一系列特点,主要有:

——IT设备往往具有较强的兼容性要求。金融企业采购IT设备,大多数是用于对现有系统进行扩容;即便是为开发新业务而建设的独立平台,也需要与现有系统互联互通,并纳入统一的运维管理体系。因此,所购IT设备除了要满足业务处理能力、安全性、稳定性等方面的需求指标外,还往往需要与现有的软件系统、硬件平台、以及监控管理系统实现兼容,确保扩容后的系统能正常运转。尤其是对于那些采用的技术标准不够开放、业务模式较为特殊、以及安全稳定运行要求特别高的IT系统,需求部门往往对新老设备的兼容性问题特别关注,怕会影响到相关业务的安全稳定运行。

——IT设备往往附加了较为复杂的成本组成结构。从全生命周期的视角看,需求单位采购IT设备后,需要经历设备安装、应用部署、运行管理、维修维护,直至报废退出等一系列环节。需求单位在该IT设备上的投入不仅仅是简单的设备购置成本,至少还包括设备安装成本、运行维护成本、系统软件的License成本、应用软件的兼容性改造成本、甚至包括相关运维人员的技术培训成本等等。当前较为普遍的状况是,需求单位提的采购需求中往往仅涉及IT设备的技术指标及一部分的安装维护要求和较为一般的培训要求,而他们所关心的兼容性问题、运行维护成本问题、人员培训成本问题等并未在招标需求中体现,导致招标需求书并不能全面地反映该次IT设备采购的全部诉求,因而也为后面的采购执行埋下了风险。

——IT设备的供应市场较小,竞争性不强。同一般的货物采购不同,IT设备,尤其是高端IT设备,往往生产厂家较少,市场上具有一定的垄断地位。同时,这些生产厂家也往往倾向于通过强化代理商管理来削弱竞争性,强化垄断性,从而保证其垄断利润的实现。在这一市场环境下,如果需求单位不能有意识地避免对一些供应商专有技术的依赖,则供应商的垄断地位就会被进一步巩固。

针对这些特点,要做好IT设备招标采购,需要我们对有关问题有一个新的认识:

1、只有增加现有IT架构的开放性,减少对特定品牌的依赖,才能从根本上打破垄断。IT设备供应市场被垄断的根本原因是用户单位对该供应商独有技术的依赖(否则,即便是供应商数量少,也能形成实质竞争)。这种依赖包括在网络上开启了其独有的通信协议、在应用上使用了其独有的系统功能、在设备连接上使用了其独有的接口标准等等。要减少这种依赖,IT设备的使用部门必须坚持采用开放的技术和标准,提高不同厂商设备之间的兼容性和互通性,这样才能让不同厂商的设备同台竞技,真正实现原厂商之间的实质性竞争。目前,各金融机构正在开展的“去IOE”、“建云平台”等工作为其增强IT架构开放性提供了契机。如果能通过这轮技术改造大幅减少对特定品牌设备的依赖,将大大提升金融机构在IT设备采购市场的话语权。中国银联就是借助云平台的建设,用x86服务器集群替代原有的小型机,摆脱了对主流小型机厂商的依赖,在采购中打破了垄断,实现了真正的竞争。

2、只有全面、准确地把握并描述IT设备采购需求,才能确保具体项目的采购质量。很多人害怕进行IT设备招标,主要是害怕招标得到的设备不是自己想要的设备。要避免招标出现偏差,合理合规的做法是从需求上下功夫。一方面,要全面、系统地描述IT设备的采购需求,除了应该包含传统意义上的技术指标、服务要求等内容外,还应该把设备投入使用后将要面临的兼容性要求、维护服务要求、人员培训要求、以及软件License成本考量等因素一并考虑进去,尽可能不要遗漏。这样才能保证招标采购不会“招偏”。另一方面,要对上述需求进行分类,区分出哪些是必须达到的,列为关键性需求条款,不允许投标人偏离;哪些是希望能达到的,列为非关键性条款,允许投标人适当偏离,并将其偏离程度纳入评审打分。这样可在确保需求的前提下,尽可能扩大供应商之间的竞争,为采购人争取权益。中国银联当前的IT设备招标需求已经不仅仅包含设备的技术指标,而且将该IT设备的兼容性要求(如有)、维护服务要求、人员专项培训要求等一并纳入,实现了需求的全面性,避免了“招偏”的可能性。

3、只有近乎苛刻地坚持公开透明、公平公正的招标规范,才能逐步培养出良好的供应商生态环境。在IT设备的招标采购中,招标人在多角度地了解供应商,希望找到与项目特点想契合的供应商;供应商也在通过不同渠道了解招标人,希望能了解招标人是在“真招标”还是在“假招标”。如果供应商们发现,招标人是真心实意地通过“公开招标”这一方式,公平公正地选择中标人,新的供应商会有信心通过展示自身的产品和能力来争取中标;老的供应商也会感受到无时无刻不存在的来自市场的压力,促使他们不断优化商务条件,提升服务水平,为招标人创造更大的价值。中国银联在开展招标采购时,严格遵守招标采购的各项流程规范,坚决杜绝暗箱操作,切实保护投标人的合法权益。因为我们认识到,只有供应商的合法利益得到保障,供应商才有积极性来参与银联的招标采购活动;也只有众多供应商的积极参与,才能营造良好的供应商生态环境,有助于银联选择出一家合适的供应商,也有助于对现有供应商形成一定的压力,促使其进一步提高服务水平,降低商务报价,最终为招标人创造价值。

三、IT设备公开招标的“心法”与“手法”

1、一定要以开放的心态迎接新的供应商

出于惯性,采购人往往倾向于使用自己熟悉的设备,并更愿意与自己熟悉的供应商打交道。但是,长此以往就会对这一供应商、这一品牌型号的设备形成依赖。当供应商在供需关系中占据主导地位后,采购人就难以继续获得好的服务和好的采购价格。新供应商的进入一方面可以让采购人获得新的市场信息,不断优化自身的IT系统;另一方面也可形成“鲶鱼效应”,迫使其持续提升价格和服务上的竞争力。

中国银联在IT设备招标采购中,一直坚持公开的心态。一方面借助技术系统的转型升级,逐步摆脱对“IOE”的依赖,让自己的云平台承载于更为开放的x86服务器集群上,为采购环节的实质性竞争奠定了基础;另一方面坚持“公开采购”,欢迎任何一家符合资质条件的供应商参与竞争,接纳任何一款符合需求的IT设备参与评审。随着上述措施的持续推进,以及良性竞争环境的日趋成熟,IT设备的采购价格总体上呈现出持续下降的态势。

2、一定要正确认识并妥善应用“公开招标”这一采购工具

如上面分析,公开招标本质上就是一系列自洽的业务规则。它既不是洪水猛兽,也不是灵丹妙药,它通过“公开、公平、公正”的招投标流程和规范,促进投标人之间的规范竞争,实现招标人权益的最大化的一种机制,是采购人可以选择使用的一个工具。当我们充分理解公开招标的特点,正确地使用这一工具时,招标采购的正面效能就可以得到有效发挥,从而为采购人带来实实在在的利益;反之,则可能削弱招标采购的正面作用,甚至扩大它的负面效应。

建立集中采购机制以来,中国银联一致坚持大宗IT设备的公开招标采购,在严格执行公开招标流程的同时,主要在强化招标需求分析、深化供应市场调研、优化招标文件编制等方面下功夫。多年的持续努力让中国银联深刻体会到了IT设备公开招标的优势,不仅不断地打破了代理商、原厂商对供应市场的垄断,而且也在节约采购资金、改善供应商服务等方面取得了良好的成绩。

3、一定要在开始招标前做好充分的需求分析和市场调研工作

这是公开招标得以成功的两块基石。一方面,要通过需求分析,全面地了解采购人的真实需求,然后将其准确清晰地表述在招标文件中。如上面分析,IT设备的采购需求不仅仅是一系列技术指标,还应当包含兼容性要求、维护服务要求、人员培训要求等等。如果从设备全生命周期视角看,在招标需求和评审标准的设计中,还应当考虑采购不同设备导致的配套软件的成本差异、运行管理的成本差异等等。另一方面,要通过市场调研,了解市场上主流供应商的技术特点和商业形态,甚至可以拿他们的公开报价反过来指导评标方法和评标标准的制定,让不同的供应商能真正地竞争起来,实现采购人利益的最大化。其实,不管是招标采购,还是谈判采购,上述工作都是要做的,但是招标采购则要求这些工作必须做在正式招标之前。一旦正式进入招标流程,前期需求分析和市场调研工作中的缺陷是难以再行弥补的。

中国银联在组织IT设备采购前,采购经理会先去了解该设备在具体的IT系统建设项目中的作用,知晓相关采购的约束条件,并在兼顾需求方、采购方约束条件的基础上来调整优化招标需求。同时安排市场调研,了解所需设备的主要原厂商、代理商、以及原厂商的价格体系、对代理商的管理模式等等,并以此信息与采购需求为基础来设计评分标准。通过这一措施,招标需求将更加准确地反映采购人的真实诉求,评审标准将更加切实地反映采购人的采购意图。因而,后续的招标采购结果,

4、一定要切实遵守招标采购的流程和原则,主动保障采供各方的合法权益

不少招标人对“招标采购后不能再就价格进行谈判”一事表示不理解,往往会出于保护公司利益的考虑,要求中标人进一步降价,以争取更加有利于采购人的合同价格。但这样做是不妥的。从规范性角度看,这种做法与招投标的有关规定不符,存在合规性问题;从诚信角度看,招标人违背了自己选择公开招标这一采购方式时做出的“只接受一次报价”的承诺,违背“诚实信用”原则;从长远利益看,招标人这么做,就是明确告知投标人:“以后投标时要预留价格空间,用于中标后的让价”,从而从根本上释放了“一次性报价”对供应商的压力,使得招标采购流于形式,不能真正起到促进竞争、降低价格的作用。

银联在招标采购中严格遵守招标采购的流程和原则,坚决不进行“二次谈判”,虽然有可能在个别项目中出现买不到底价的情况,但从整体来看,通过保护供应商的合法权益、树立“公开、公平、公正”的采购形象,营造开放、和谐的供应商生态圈,最终的结果是,供应商的竞争性持续增强,采购的价格持续下降,银联作为采购人的权益得到有效保障。

四、结论

公开招标作为众多采购方式之一,它基于“公开、公平、公正”的理念,通过一系列的规则和程序,既为投标人创造了一个更为公开、公平、和谐的采供生态环境;又有效强化了投标人之间的竞争,为招标人带来了实实在在的商业利益。作为IT设备的招标主体,我们要做的是,要深入研究招标采购的特点,全面理解IT设备的采购需求,系统调研供应市场状况,在有效把握招标采购的规则流程、标的特点、市场形态的基础上,有的放矢地编制招标需求,拟定招标方案,组织招标活动,使得公开招标这一采购方式能为最终实现采购人的利益贡献力量。

 


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